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INCENTIVO ECONOMICO – Naturaleza jurídica

INCENTIVO ECONOMICO – Naturaleza jurídica  / INCENTIVO ECONOMICO – Justificación / INCENTIVO ECONOMICO – Obligación de asumirlo / ACCION POPULAR – Incentivo económico. Generalidades

A voces del artículo 39 de la Ley 472 de 1998, el incentivo es un derecho del demandante en una acción popular, a recibir como prestación patrimonial, una suma que fijará el juez entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales. Su razón de ser consiste en que, como lo afirma la Corte Constitucional en sentencia C-459 de 2004, las acciones populares combinan el deber de solidaridad que a todas las personas les atañe, con la potestad del Estado para inducir, promocionar, patrocinar, premiar y, en general, estimular el ejercicio de tales acciones en orden a la materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial connotación social.  Lo cual encuentra arraigo constitucional en el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues, según se vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean cual coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas. De esta manera, el incentivo se establece como premio a la labor desarrollada por la parte demandante, teniendo en cuenta que su propósito es la protección de los derechos colectivos y, por lo tanto, se alienta la actuación y el celo particular del interesado en la protección de esos derechos. Ese incentivo implica un reconocimiento a la actividad diligente, oportuna y permanente del actor. En otras palabras, responde al ejercicio de una actividad altruista del demandante, constituyendo así una compensación. Para la Sala el incentivo responde a una motivación que el legislador estableció en favor del ciudadano que, preocupado por la vulneración de los derechos colectivos, decide interponer una demanda para el amparo de estos derechos. De todo lo anterior se puede concluir, que quien tiene la obligación de asumir el incentivo económico, es aquella (s) persona (s) natural o jurídica de derecho público o privado que vulneró, amenazó o quebrantó los derechos colectivos.  Nota de Relatoría: Ver sentencia de 2 de diciembre de 1999 AP-007; sentencia C-459 de 2004 de la Corte Constitucional

FF: LEY 472 DE 1998 ARTICULO 29

INCENTIVO ECONOMICO – Requisitos de procedibilidad / INCENTIVO ECONOMICO – Intervención del actor / INCENTIVO ECONOMICO – Improcedencia si no es consecuencia de las gestiones del actor

Así las cosas, es claro para la Sala que, para que surja el derecho del actor a recibir el incentivo económico, no sólo debe haberse producido una violación del derecho colectivo imputable a la entidad obligada a su protección, bien sea por acción o por omisión, sino que además, debe verificarse que dicha protección se obtuvo gracias a la intervención del actor. De esta manera, es claro para la Sala que el segundo requisito de procedencia del incentivo para el actor popular, relacionado con la protección del derecho colectivo amenazado o vulnerado, no fue consecuencia directa del ejercicio de la acción que, como se sabe, por todas estas razones tuvo un resultado negativo. En síntesis, para que proceda el reconocimiento del incentivo, es menester que, previamente, se hayan protegido los derechos colectivos, mediante la decisión judicial que se produzca como consecuencia de la Acción Popular. De no ser así, no hay lugar a reconocimiento alguno.  Nota de Relatoría: REITERA sentencia de 24 de enero de 2002, expediente AP- 1147, Consejero Ponente: Nora Cecilia Gómez Molina

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil siete (2007)

Radicación número: 25000-23-27-000-2004-01028-01(AP)A

Actor: ANDRES ISAZA ARDILA

Demandado: ALCALDIA LOCAL DE CHAPINERO Y OTROS

Referencia: ACCION POPULAR

Resuelve la Sala el recurso de apelación formulado por el Departamento Administrativo de la Defensoria del Espacio Público y por la Secretaria de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, contra la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, el 7 de abril de 2006.

ANTECEDENTES

1.     La demanda

El 4 de mayo de 2004, en ejercicio de la acción popular, el señor Andrés Isaza Ardila demandó a la Alcaldía Local de Chapinero, la Defensoría del Espacio Público, el Departamento Administrativo del Medio Ambiente, la Urbanización Cerros del Castillo y la Constructora el Faro LTDA, con el fin de obtener el amparo de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, los cuales estimó vulnerados por los hechos que se sintetizan a continuación:

  1. El señor Mario Gutiérrez en calidad de representante legal de la Constructora el Faro LTDA, presentó a la curaduría urbana N° 3 de Bogotá, solicitud de licencia de urbanismo para los predios ubicados en la Calle 57 N° 2-47 este, identificado con la matricula inmobiliaria N° 50C- 14 36198 y en el lote sin dirección La Punta 2, identificado con matricula inmobiliaria N° 50C-1433518.
  2. Como sustento legal de la solicitud de la licencia de urbanismo, se allegó el Decreto 714 de 1995, a través del cual el DAPD asignó  a los predios denominados la Punta y las Delicias el código P-RE R1, significante de un tratamiento especial de preservación del sistema orográfico, área de actividad especial en densidad restringida.
  3. El aludido decreto fue producto de un proceso de concertación a través del cual el propietario de los predios nombrados en virtud de la autorización para desarrollar una urbanización en zona de preservación del sistema orográfico se obligó a entregar jurídica y materialmente un área de cesión al distrito, hecho que quedó plasmado en el artículo 18 del Decreto 714 de 1995 y que se consolidaría una vez se obtuviera la licencia de urbanismo.
  4. Pese a ello, la Curaduría Urbana N° 3 procedió a expedir la Resolución 030003 de 26 de marzo de 1997, a través de la cual se concedió licencia de urbanismo a la Urbanización Cerros del Castillo, localizada en la Calle 57 N° 2-47 este y en el lote sin dirección La Punta 2 y establecer las correspondientes cesiones de tipo A en favor del Distrito Capital.
  5. Por medio del acto administrativo N° 97-3-0155 de 2 de diciembre de 1997, la Curaduría Urbana N° 3 de Bogotá otorgó licencia de construcción a la Constructora el Faro, para el predio ubicado en la calle 57 N° 2-47 este. La licencia autorizó la construcción de la primera etapa, manzana única de la urbanización Cerros del Castillo para once (11) unidades de vivienda y cuatro (4) pisos de altura, de los cuales tres pisos son habitables y uno no habitable.
  6. Por medio de la Resolución N° 030124 de 3 de diciembre de 1999, el Curador Urbano N° 3 prorrogó la Resolución N° 97-3-0155 de 2 de diciembre de 1997, para el predio ubicado en la calle 57 N° 2-47 este, por el término de 12 meses.
  7. No obstante las obligaciones contenidas en la licencia de urbanismo, la Constructora el Faro efectuó la construcción de tres de las edificaciones sin que previamente haya entregado las zonas de cesión obligatorias al Distrito Capital.

Como consecuencia de lo anterior, formuló las siguientes pretensiones principales:

  1. Se revoque la Resolución 030003 de 26 de marzo de 1997, Expedida por la Curaduría Urbana N° 3 de Bogotá, en virtud de que el urbanizador no ha cumplido con las obligaciones contenidas en el artículo 9 de la misma.
  2. Se ordene al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, en virtud de lo dispuesto en los artículos 3 y 5 del Decreto 161 de 1999, modificado por el Decreto 823 de 2000, otorgar la escritura de declaración de propiedad pública a favor del Distrito Capital, en caso de no ser acogida la primera pretensión.
  3. Se ordene a la Alcaldía Local de Chapinero la restitución inmediata del espacio público previsto en el artículo 7 de la Resolución 030003 de 1997, y el artículo 18 del Decreto 714 de 1995, en caso de no ser acogidas la primera y segunda pretensión.
  4. En caso de que el Urbanizador haya ejecutado la construcción sin haber concluido las obras de urbanismo y efectuar las cesiones al Distrito Capital, se impongan a los propietarios de la urbanización, como a los constructores responsables, las sanciones previstas en la Ley 810 de 2003 y todas aquéllas que su despacho considere convenientes.

  1. 2. Providencia impugnada

Mediante Sentencia del 7 de abril de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió: i) Declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo del Medio Ambiente -DAMA; ii) Denegar las súplicas de la demanda; iii) Fijar el incentivo a favor del señor Andrés Isaza Ardila y a cargo del Distrito Capital, por el valor de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de la sentencia (folio 542, cuaderno principal).

  1. 3. La impugnación

El 6 de mayo de 2006, interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Secretaría de Gobierno del Distrito Capital y el Departamento Administrativo del Espacio Público, con el objeto que se revise el numeral tercero de la sentencia, toda vez que, tanto la consideración como la decisión de otorgar el incentivo, es inconsecuente y carente de argumento jurídico y fáctico.

CONSIDERACIONES

Las acciones populares, consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas.

Con el fin de resolver el fondo del asunto, la Sala se pronunciará, sobre la procedencia del incentivo económico dentro de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A y, si las entidades distritales apelantes deben o no asumirlo.

Así las cosas, la Sala estudiará en primer lugar, la naturaleza y procedencia del incentivo en las acciones populares, y en segundo lugar el caso concreto para determinar la validez y procedencia o improcedencia del pago del mismo.

  1. 1. Naturaleza y procedencia del incentivo en las acciones populares

A voces del artículo 39 de la Ley 472 de 1998, el incentivo es un derecho del demandante en una acción popular, a recibir como prestación patrimonial, una suma que fijará el juez entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales.

Su razón de ser consiste en que, como lo afirma la Corte Constitucional en sentencia C-459 de 2004, las acciones populares combinan el deber de solidaridad que a todas las personas les atañe, con la potestad del Estado para inducir, promocionar, patrocinar, premiar y, en general, estimular el ejercicio de tales acciones en orden a la materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial connotación social.  Lo cual encuentra arraigo constitucional en el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues, según se vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean cual coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas. Es decir, respetando el pensamiento que cada cual pueda tener sobre la forma de hacer efectivo su deber de solidaridad, el Congreso prevé un estímulo que resulta válido frente a la efectiva defensa de los derechos e intereses colectivos. De suerte tal que, a tiempo que el demandante reporta un beneficio para sí, la sociedad misma se siente retribuida con la efectiva reivindicación de sus derechos e intereses colectivos.

De esta manera, el incentivo se establece como premio a la labor desarrollada por la parte demandante, teniendo en cuenta que su propósito es la protección de los derechos colectivos y, por lo tanto, se alienta la actuación y el celo particular del interesado en la protección de esos derechos. Ese incentivo implica un reconocimiento a la actividad diligente, oportuna y permanente del actor.[1] En otras palabras, responde al ejercicio de una actividad altruista del demandante, constituyendo así una compensación.

Para la Sala el incentivo responde a una motivación que el legislador estableció en favor del ciudadano que, preocupado por la vulneración de los derechos colectivos, decide interponer una demanda para el amparo de estos derechos.

De todo lo anterior se puede concluir, que quien tiene la obligación de asumir el incentivo económico, es aquella (s) persona (s) natural o jurídica de derecho público o privado que vulneró, amenazó o quebrantó los derechos colectivos.

  1. 2. El caso concreto

Pasa pues la Sala a establecer las razones de hecho y de derecho que permitan fundar, en el caso concreto, la pertinencia del incentivo a favor del actor popular.

Así las cosas, es claro para la Sala que, para que surja el derecho del actor a recibir el incentivo económico, no sólo debe haberse producido una violación del derecho colectivo imputable a la entidad obligada a su protección, bien sea por acción o por omisión, sino que además, debe verificarse que dicha protección se obtuvo gracias a la intervención del actor.

En el caso concreto, el actor buscó la protección de los derechos colectivos invocados, los cuales consideró lesionados por la omisión de la administración. Sin embargo, no tuvo en cuenta el actuar diligente de aquella, la cual, actuando a través de el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, dio aplicación directa del procedimiento establecido en el Decreto Distrital 161 de 1999, expedido por la Alcaldía Mayor de Bogotá, el cual establece que: si el urbanizador, que debe hacer la entrega  de las zonas de cesión no entrega al distrito voluntariamente, procede la administración distrital a requerirlo formalmente para que otorgue la escritura pública correspondiente.

Así pues, obra en el expediente una serie de memorandos externos de requerimiento, elaborados por la mencionada entidad, hacia el constructor para que éste se allanara a cumplir lo establecido en la licencia, los cuales fueron elaborados con fechas de 2003, es decir, con anterioridad a la presentación y notificación de la acción popular. Sin embargo, baste escudriñar la situación fáctica obrante en el expediente, la que lleva a inferir que la obligación de entregar las áreas de cesión, sujetas a la condición suspensiva de culminar la construcción durante el período de vigencia de la licencia, no se dio por circunstancias que llevaron al constructor a la imposibilidad económica de terminar la obra, dado que se vio compelido por un proceso concursal liquidatorio decretado por la Superintendencia de Sociedades.

Como consecuencia de lo anterior, en virtud de la cesión de créditos permitida dentro del proceso concursal, la sociedad Holding de Colombia S. A. adquirió los derechos de construcción sobre el predio objeto de la licencia, lo cual llevó a que la mencionada entidad obtuviera una nueva licencia de urbanismo, otorgada el 20 de diciembre de 2004, para continuar el proyecto, y, concedida ésta, a que la sociedad cesionaria procediera a realizar la cesión a favor del distrito de las áreas en disputa. Ello implica que la acción popular perdió su causa tendiente a la entrega de las áreas en virtud de la licencia urbanística, tal como se decidió por el Tribunal en la Sentencia.

De esta manera, es claro para la Sala que el segundo requisito de procedencia de el incentivo para el actor popular, relacionado con la protección del derecho colectivo amenazado o vulnerado, no fue consecuencia directa  del ejercicio de la acción que, como se sabe, por todas estas razones tuvo un resultado negativo.

Lo anterior lleva a reiterar la posición tomada por la Sección en sentencia de 24 de enero de 2002, expediente AP 1147, Consejero Ponente: Nora Cecilia Gómez Molina, en relación con el cumplimiento de éste segundo requisito para que haya lugar al reconocimiento del incentivo, donde se afirma que:

“cuando la entidad venía adelantando gestiones tendientes a restablecer el derecho o evitar el daño eventual, con anterioridad a la notificación del auto admisorio de la demanda, sin que la intervención del actor popular sea determinante para la ejecución de dichas actividades, no hay lugar a su reconocimiento”.

En síntesis, para que proceda el reconocimiento del incentivo, es menester que, previamente, se hayan protegido los derechos colectivos, mediante la decisión judicial que se produzca como consecuencia de la Acción Popular. De no ser así, no hay lugar a reconocimiento alguno.

En este caso el tribunal negó las súplicas de la demanda de modo que mal podría reconocer incentivo alguno a favor del actor.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A:

REVOCASE el Numeral 3 de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en lo que respecta a la fijación del incentivo, por el valor de diez salarios mínimos legales mensuales vigentes (10), a favor del señor Andrés Isaza Ardila.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ             ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

Presidente de Sala

RUTH STELLA CORREA PALACIO                   RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

ENRIQUE GIL BOTERO

[1] Consejo de Estado, Sentencia del 2 de diciembre de 1999 AP-007