HECHO SUPERADO, CARENCIA DE OBJETO O SUSTRACCION DE MATERIA – Reconocimiento del incentivo cuando se restablece el derecho con ocasión de la Acción Popular / INCENTIVO ECONOMICO – Reconocimiento frente a hecho superado, carencia de objeto o sustracción de materia
Frente al hecho superado, la carencia de objeto o la sustracción de materia ocurridas en el curso del trámite de una acción popular, la Sala ha sostenido que, por regla general, no debe negarse el incentivo, teniendo en cuenta que el responsable del comportamiento vulnerador de derechos colectivos, una vez notificado de la demanda, hizo todo lo necesario para restablecer las cosas a un estado de normalidad que disipe cualquier riesgo para la comunidad que le resulte atribuible. Es decir, que el restablecimiento del derecho o derechos conculcados se produjo con ocasión de la intervención del actor popular. Sin embargo, también advierte que no debe perderse de vista que para ello es necesario contar con la probada existencia de la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, sin lo cual, muy a pesar de la sustracción de materia, no procede el reconocimiento del incentivo. (Sentencia del 6 de agosto de 2004. Consejero Ponente Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Expediente núm. 15001-23-31-000-2002-03657-01. Conviene igualmente recordar que frente a la cesación de la vulneración, hecho superado, o carencia de objeto, ocurrida en el curso de la acción popular, inicialmente la Sección Primera lo declaraba así o confirmaba cuando tal declaratoria era apelada. Empero, con miras al reconocimiento del incentivo a favor del actor, lo cual se hace en la sentencia que acoja las pretensiones, según mandato del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, tal criterio se decantó y en adelante se reconoce la ocurrencia de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos aunque se advierte que en el curso del trámite de la acción dicha afectación cesó o dejó de tener efectos.
DEMOLICION DE CONSTRUCCION QUE AMENAZA RUINA – Hecho superado; reconocimiento del incentivo / ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO – Demolición por amenaza de ruina / PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLES – Demolición de restaurante escolar
De conformidad con las pruebas antes relacionadas se desprende que desde el 14 de enero de 2004 el Municipio de El Zulia por intermedio de la Secretaría de Planeación y Obras Públicas Municipales inició las gestiones de todo orden para lograr la demolición de la casona donde funcionaba el restaurante de la Escuela de San Miguel, obra que se materializó en el curso del trámite de la acción popular en primera instancia, quedando pendiente la rehabilitación de la unidad sanitaria y demás adecuaciones necesarias para precaver el riesgo existente, labores llevadas a cabo luego de proferirse la sentencia por parte del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y después de haberse concedido la apelación interpuesta por el actor contra dicha decisión. Significa lo anterior que en el curso del trámite de la acción popular se superó la vulneración de los derechos colectivos pues el Municipio de El Zulia (Norte de Santander) ejecutó las obras necesarias para conjurar el riesgo que venía afrontando la comunidad estudiantil de la Vereda San Miguel, específicamente del Centro educativo de Básica Primaria, y a lo cual estaba obligado el ente territorial por mandato de la Constitución y la ley.No puede perderse de vista que de conformidad con el artículo 311 de la Carta Política al Municipio le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley y construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. Así mismo, de acuerdo con el artículo 315 numeral 3°, ibídem, son atribuciones del alcalde asegurar la prestación de los servicios a su cargo. Además, al tenor de lo dispuesto en el artículo 7° de la ley 715 de 2001 a los municipios certificados les compete dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media.
INCENTIVO ECONOMICO – Reconocimiento frente a hecho superado, carencia de objeto o sustracción de materia
Si bien para la fecha de notificación personal del auto admisorio de la acción popular al Alcalde de El Zulia (30 de abril de 2004) ya se había producido la demolición de la casona donde funcionaba el restaurante de la Escuela de San Miguel, mal se puede concluir que ello ocurrió por la sola iniciativa del ente territorial, pues el mismo auto admisorio se le comunicó al su Secretario de Planeación y Obras Públicas desde el 26 de noviembre de 2003 quien a instancias de ello practicó la inspección del 14 de enero de 2004, verificó el deterioro del bien y adelantó junto con el Alcalde las gestiones administrativas y presupuestales que concluyeron con la demolición solicitada. Es decir que la actuación del municipio se produjo con ocasión del ejercicio de la acción popular. De otra parte, debe recordarse también que los trabajos de adecuación de la escuela de san Miguel, entre los cuales figuran el arreglo de los baños en general, solo se iniciaron con ocasión de gestiones iniciadas por el Alcalde el 12 de junio de 2004 quien solicitó la cotización respectiva (folio 105), es decir luego de proferido el fallo de primera instancia, obra que se entregó el 19 de julio de 2004 después de concedida la apelación de dicho fallo. Para la Sala es claro, entonces, que los trabajos que dieron lugar al hecho superado, declarado por el a-quo, se realizaron con ocasión de la intervención del actor popular para la salvaguarda de los derechos colectivos vulnerados por el Municipio de El Zulia.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
Bogotá, D.C., primero (1o.) de noviembre de dos mil siete (2007)
Radicación número: 54001-23-31-000-2003-01257-01(AP)
Actor: MIGUEL ANGEL MEZA RODRIGUEZ
Demandado: GOBERNACION DE NORTE DE SANTANDER Y EL MUNICIPIO DE ZULIA
RECURSO DE APELACION CONTRA LA PROVIDENCIA DE 5 DE MAYO DE 2005 PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER.
Procede la Sala a decidir la apelación interpuesta por el actor contra la sentencia proferida el 5 de mayo de 2005 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, que declaró probada una excepción, dio por terminada la acción por cesación de la amenaza de los derechos colectivos alegados, y negó el incentivo económico solicitado.
I – ANTECEDENTES
I.1. MIGUEL ANGEL MEZA RODRIGUEZ, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, contra la GOBERNACIÓN DE NORTE DE SANTANDER y el MUNICIPIO DE EL ZULIA, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, dispuestos en los literales a), d), g), h), y l) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, que estima vulnerados.
Los hechos en que se fundamenta la demanda son, en resumen, los siguientes:
1. Dentro de la estructura física del Centro Educativo de Básica Primaria de la Vereda San Miguel, Municipio de El Zulia, se encuentra un restaurante escolar que funciona en una casona vetusta en medio de las aulas de clases y la unidad sanitaria.
- La casona está a punto de derrumbarse, sus paredes y pisos se encuentran totalmente partidos, la unidad sanitaria revela absoluto abandono, los tanques aéreos no almacenan agua como consecuencia de sus deterioradas conexiones, y el tanque de almacenamiento general de agua no cumple con su función.
3. La Directora de la institución y la comunidad educativa han solicitado la intervención a la administración municipal de El Zulia sin obtener respuesta alguna.
4. Las condiciones en que se presta el servicio público de educación en la deteriorada Escuela de San Miguel atentan contra la vida, salud e integridad física de los estudiantes, así como contra los bienes de la colectividad, más aún cuando las grietas de las paredes del restaurante escolar son de aproximadamente 8 centímetros de ancho y se van ampliando cada día más.
I.2. PRETENSIONES. Mediante el ejercicio de la acción popular el actor persigue que:
“I. Se ordene al señor Gobernador del Departamento y al señor Alcalde del Municipio de El Zulia Norte de Santander, para que en el término de dos (2) meses, demuelan totalmente y construyan el restaurante escolar y la unidad sanitaria de la escuela de San Miguel, para hacer cesar el peligro y el daño contingente, la amenaza y la vulneración a los derechos e intereses colectivos.
II. Fijar el incentivo económico que establece el Art. 39 de la Ley 472 del 5 de Agosto de 1.998, como lo señala la norma.”
I.3. COMUNICACIÓN. En el auto admisorio de la demanda, el a-quo, con fundamento en el artículo 21 de la Ley 472 de 1998, ordenó que se le comunicara al Secretario de Planeación y de Obras Públicas de Municipio de El Zulia y del Departamento de Norte de Santander. (Folio 30).
II. CONTESTACION DE LA DEMANDA.
II.1. EL DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER, a través de apoderado, contestó la demanda, se opuso a sus pretensiones y propuso excepciones.
Alegó que no existe relación de causalidad entre la presunta violación de intereses colectivos en el Centro Educativo San Miguel del Municipio de El Zulia, con las competencias y funciones tanto constitucionales como legales de la administración departamental, para lo cual citó como sustento normativo los artículos 298, 311, 315, 318 de la Carta Política, y Ley 715 de 2001.
Expuso que el actor ha omitido el agotamiento de la vía gubernativa, conducta que priva al ente territorial de ejercer las funciones administrativas de coordinación, complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios para la prestación de los servicios públicos que le competen, más aún cuando tal agotamiento es requisito sine qua non para el ejercicio de la acción contencioso administrativa ante una omisión de la administración, tal como se desprende del artículo 10 de la ley 472 de 1998 que no lo exige cuando el derecho se encuentra amenazado o vulnerado por la actividad de la administración.
Destacó que no ha sido ajeno a ninguna de sus responsabilidades con el Municipio de El Zulia tal como lo demuestran todos los proyectos ejecutados en esa municipalidad que relaciona y una certificación de la Secretaría de Planeación Departamental que señala la no radicación de ningún tipo de proyecto de obra por ejecutar en el Centro Educativo San Miguel.
Pidió la negación del incentivo solicitado por el actor que, a su juicio, es lo único que motiva el ejercicio de la acción popular.
Propuso las siguientes excepciones:
-FALTA DE LEGITIMACIÓN EN CAUSA POR PASIVA porque solo ejerce funciones de planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio, así como funciones de coordinación y complementariedad de la acción municipal, y de intermediación entre la Nación y el Municipio. Además, porque es al Municipio de El Zulia a quien le compete la responsabilidad por tratarse de hechos ocurridos en el área de su jurisdicción y competencia, más aún cuando no ha mediando ninguna queja presentada por la comunidad ante el departamento respecto de la cual no haya efectuado ningún pronunciamiento. Y, la de -EXHONERACÓN DEL PAGO DEL INCENTIVO por cuanto acceder a dicho pago es premiar la negligencia de funcionarios ineficaces en denunciar los males que aquejan a la comunidad en que ejercen autoridad, y menos aún porque tal pago no se justifica en una entidad departamental con crisis financiera que pese a ello ha buscado la forma de llegar a toda su comunidad.
II.2. EL MUNICIPIO DE EL ZULIA (NORTE DE SANTANDER), por intermedio de apoderada, contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones.
Informó que mucho antes de ser notificado de la presente acción popular ya había tomado los correctivos del caso, pues desde el mes de febrero de 2004 se ordenó demoler el restaurante escolar del Centro Educativo de San Miguel, la unidad sanitaria y el tanque de almacenamiento general de agua, razón por la cual ya no existen.
Precisó que iniciada la actual administración, en reunión con la Junta Municipal de Educación, se plantearon las necesidades más urgentes de los establecimientos educativos, acordando la demolición de la casona donde funcionaba el restaurante escolar y proyectando la construcción de una nueva batería sanitaria.
Insistió en que según orden de trabajo núm. 24 de febrero 20 de 2004 se ordenó la demolición de las construcciones, por lo que las alegadas grietas desaparecieron al igual que el peligro afirmado por el actor, aparte de que se han dispuesto los recursos y actualmente se realiza el procedimiento pre contractual para la contratación de la construcción de un nuevo restaurante y batería sanitaria.
III.- LA PROVIDENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander comenzó sus consideraciones despachando desfavorablemente la excepción de Falta de Legitimación en Causa por Pasiva propuesta por el Departamento de Norte de Santander.
Fundamentó esta decisión en el artículo 8 de la Ley 715 de 2001 que otorga a los municipios no certificados unas funciones relacionadas con el sector de la educación, entre ellas la de participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura. También tuvo en cuenta que el Municipio de El Zulia realizó las obras de demolición y adecuación de la Escuela de San Miguel, a partir de lo cual asume su plena legitimación y competencia para ello y no del Departamento de Norte de Santander.
De las pruebas allegadas al expediente concluyó que si bien la acción se promovió durante el término en que subsistía la amenaza o el peligro alegado por el actor como consecuencia de las malas condiciones de infraestructura de la Escuela San Miguel, al momento de proferirse el fallo ya habían desaparecido porque se efectuaron las obras de demolición y adecuación pretendidas, como lo acreditan la orden de trabajo núm. 24 del 20 de febrero de 2004, la orden de trabajo núm. 120 del 22 de junio de ese mismo año, las actas de inicio, modificación, entrega y liquidación de las anteriores órdenes, el informe técnico del Director del Núcleo educativo núm. 12, y el informe técnico del Secretario de Planeación Municipal y Obras Públicas Municipales de El Zulia.
Precisó, en consecuencia de lo anterior, que el objeto de la acción popular se encontraba satisfecho, anunciando que la daría por terminada por cumplimiento del objeto pretendido. Con todo, resaltó que no se probaron lesiones causadas a la comunidad ni la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, carga correspondiente a la parte acora según mandato del artículo 30 de la Ley 472 de 1998.
Negó el reconocimiento del incentivo económico a favor del actor porque el proceso no está concluyendo con sentencia estimatoria sino por cumplimiento del objeto pretendido, y atendiendo, además, a que la obra fue ejecutada por el Municipio de El Zulia con anterioridad a la notificación personal del auto admisorio de la demanda y no como consecuencia de dicha notificación.
Por tanto, mediante sentencia del 5 de mayo de 2005, resolvió:
“PRIMERO: DECLARASE probada la excepción de falta de legitimación por pasiva, propuesta por el apoderado del Departamento de Norte de Santander conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: DAR POR TERMINADA la presente acción popular por haber cesado la situación fáctica que amenazó la violación de los derechos colectivos alegados.
TERCERO: NIÉGUESE el incentivo solicitado por la parte accionante, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Remítase copia de la presente providencia a la Defensoría del Pueblo.”
IV.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION
IV.1. EL ACTOR interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, específicamente respecto del numeral tercero de su parte resolutiva que negó el reconocimiento del incentivo económico, con miras a lograr su revocatoria y que en su lugar se le conceda.
Los argumentos con los cuales fundamenta su censura se pueden sintetizar así:
-La acción popular se interpuso el 23 de octubre de 2003 en el momento en que los derechos colectivos de la comunidad educativa de la Vereda San Miguel del Municipio de El Zulia estaban en peligro, amenazados y vulnerados.
-Con las primeras 12 fotografías se demuestra el estado crítico de una parte de la planta física de la escuela rural de San Miguel que está a punto de derrumbarse. En el proceso también se evidencia la omisión del municipio porque la directora de la escuela informa y solicita a la administración la demolición de la construcción ante el peligro que representa, sin lograr solución alguna.
-Las fotografías allegadas con la demanda revelan que los estudiantes de la escuela venían recibiendo clases en un lugar totalmente antihigiénico pues las cañerías de aguas negras se encontraban en la superficie y partidas lo cual impedía que éstas llegaran a su destino final, exponiendo a la comunidad a epidemias, virus e infecciones, lo que también acreditan las declaraciones recibidas.
-Si bien la administración municipal derrumbó la planta física afectada, el peligro, la amenaza y la vulneración de los derechos colectivos continuó ya que solo hasta el 22 de julio de 2004 se suscribió la orden de trabajo núm. 120 dando inicio a la reparación de los daños el 28 de junio de ese mismo año.
-El Secretario de Planeación y Obras Públicas Municipales de El Zulia acepta en el literal e) del informe técnico visible a folio 96 del expediente que el municipio venía violando flagrantemente los derechos colectivos de la comunidad educativa. Así mismo lo advierte el Ministerio Público en su concepto núm. 097 del 1° de abril de 2005, y en los idénticos términos se consigna en la sentencia de primera instancia.
-El motivo de dar por terminada la acción popular fue la realización de obras por parte del Municipio de El Zulia, con lo que se demuestra que la autoridad infractora actuó según lo pretendido en la acción popular en reconocimiento de los fundamentos de hecho, impetrada el año anterior a la ejecución de las obras.
-La tendencia actual del Consejo de Estado en relación con el incentivo en las acciones populares es la de reconocerlo sin importar la forma como termine el proceso.
V- CONSIDERACIONES DE LA SALA
La inconformidad del actor recae expresamente sobre el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia que negó el reconocimiento a su favor del incentivo económico previsto en el artículo 39 de la ley 472 de 1998, porque la acción popular no concluyó con sentencia estimatoria sino por el cumplimiento del objeto pretendido, y además atendiendo a que las obras fueron ejecutadas por el Municipio de El Zulia mucho antes de la notificación del auto admisorio de la demanda.
Frente al hecho superado, la carencia de objeto o la sustracción de materia ocurridas en el curso del trámite de una acción popular, la Sala ha sostenido que, por regla general, no debe negarse el incentivo, teniendo en cuenta que el responsable del comportamiento vulnerador de derechos colectivos, una vez notificado de la demanda, hizo todo lo necesario para restablecer las cosas a un estado de normalidad que disipe cualquier riesgo para la comunidad que le resulte atribuible. Es decir, que el restablecimiento del derecho o derechos conculcados se produjo con ocasión de la intervención del actor popular.
Sin embargo, también advierte que no debe perderse de vista que para ello es necesario contar con la probada existencia de la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, sin lo cual, muy a pesar de la sustracción de materia, no procede el reconocimiento del incentivo. (Sentencia del 6 de agosto de 2004. Consejero Ponente Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Expediente núm. 15001-23-31-000-2002-03657-01.
El referido planteamiento se puede deducir, a contrario sensu, además, del fallo del 21 de julio de 2004, Consejero Ponente Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Expediente núm. 15001-23-31-000-2002-00307-01, donde el obstáculo en la vía que motivó el ejercicio de la acción popular fue removido luego de la notificación de la demanda, sin embargo se estableció que la existencia del predicado obstáculo no ofrecía riesgo alguno para la comunidad.
Conviene igualmente recordar que frente a la cesación de la vulneración, hecho superado, o carencia de objeto, ocurrida en el curso de la acción popular, inicialmente la Sección Primera lo declaraba así o confirmaba cuando tal declaratoria era apelada. Empero, con miras al reconocimiento del incentivo a favor del actor, lo cual se hace en la sentencia que acoja las pretensiones, según mandato del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, tal criterio se decantó y en adelante se reconoce la ocurrencia de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos aunque se advierte que en el curso del trámite de la acción dicha afectación cesó o dejó de tener efectos.
Con fundamento en estos criterios corresponde, entonces, a la sala determinar en el caso bajo estudio:
A) Si ha ocurrido la amenaza o vulneración de algún derecho colectivo con ocasión del avanzado deterioro del restaurante escolar y la unidad sanitaria de la Escuela de la Vereda de San Miguel cuya demolición y nueva construcción se pretende.
B) Si el Municipio comenzó las gestiones para la demolición y adecuación del restaurante escolar y la unidad sanitaria mucho antes de la notificación del auto admisorio de la demanda o por el contrario solo acometieron las obras luego de ello. Y,
C) Si ante el hecho superado procede el reconocimiento del incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
A) LA AMENAZA DE LOS DERECHOS COLECTIVOS CUYO AMPARO SE SOLICITA.
Para acreditar el deterioro tanto de la casona donde está el restaurante de la Escuela de San Miguel como de la unidad sanitaria y sus respectivas cañerías, el actor acompañó a la demanda diecinueve (19) fotografías, también pidió el testimonio de varias personas vecinas del lugar, e igualmente que se oficiara a algunas autoridades.
Las fotografías identificadas con los números 4 al 19, visibles a folios 12 y siguientes del expediente, permiten apreciar un sin número de grandes y significativas grietas en las paredes de la casona donde funciona el restaurante escolar que incluso comprometen el piso, especialmente en este último lugar donde los infantes toman sus alimentos (fotografía 16). Se observa el levantamiento de pisos y la avería de las paredes de la unidad sanitaria, así como el deplorable estado de los baños, de los registros de aguas negras estancadas que carecen de tapa, y la deteriorada y abandonada tubería de aguas servidas que está a ras de la superficie. Esta situación la ratifican las personas que rindieron testimonio ante el a-quo quienes afirman que viene presentándose desde antes del ejercicio de la acción popular, tal como lo asevera la misma profesora de la escuela que al respecto demuestra haber solicitado ayuda a la primera autoridad municipal mediante escrito del 28 de octubre de 2002. (Folios 137 a 145).
En visita practicada el 14 de enero de 2004 a la Escuela San Miguel por el Secretario de Planeación y Obras Públicas Municipales se estableció el avanzado deterioro del inmueble donde funciona el restaurante escolar y la necesidad de su urgente demolición ante el riesgo que corre la comunidad estudiantil, así como también el mal estado de la unidad sanitaria aunque no se recomendó su demolición sino su rehabilitación.
Las pruebas antes relacionadas evidencian una situación que amenaza no solo la seguridad de quienes reciben clases en la Escuela de San Miguel sino la salubridad de la comunidad educativa y eventualmente el medio ambiente del lugar como consecuencia de la rotura de las cañerías de aguas negras que están sobre la superficie del terreno y el estancamiento de las aguas servidas en los registros igualmente exteriores y sin tapa.
-LAS GESTIONES DEL MUNICIPIO PARA LA DEMOLICIÓN DEL RESTAURANTE ESCOLAR Y LA ADECUACIÓN DE LA UNIDAD SANITARIA. EL HECHO SUPERADO.
El actor presentó la demanda el 23 de octubre de 2003. Se admitió mediante auto del 27 de ese mismo mes y año que se comunicó al secretario de Planeación y Obras Públicas del Municipio de El Zulia mediante oficios del 26 de noviembre de 2003, y se notificó personalmente al Alcalde de ese ente territorial el 30 de abril de 2004.
Respecto de las gestiones realizadas por el Municipio de El Zulia para solucionar la situación de la Escuela de San Miguel, en el informativo se encuentran los siguientes elementos de juicio:
-Acta núm. 002 de la inspección practicada el 14 de enero de 2004 por el Secretario de Planeación y Obras Públicas Municipales de El Zulia para constatar el estado del restaurante escolar y la unidad sanitaria de la Escuela de San Miguel según Acción Popular 2003-01257, accionante Miguel Ángel Meza Rodríguez, contra el Municipio de El Zulia, donde se constató el total deterioro del restaurante escolar, recomendándose su urgente demolición por el riesgo que origina a la población estudiantil, y las precarias condiciones de la unidad sanitaria aunque se puede rehabilitar sin demolición. (Ver Acta 002 a Folio 67).
-Fotocopia del oficio del 30 de enero de 2004 mediante el cual el Alcalde del Municipio de El Zulia invita al señor José Antonio Rueda a presentar propuesta para los trabajos de demolición del restaurante escolar de la Escuela de San Miguel (Folio 62).
-Fotocopia del Certificado de Necesidad del Servicio del 30 de enero de 2004 que sustenta la contratación de los trabajos de demolición del restaurante de la Escuela de San Miguel (Folio 62).
-Fotocopia de la cotización del 2 de febrero de 2004 para la Demolición del restaurante de la Escuela San Miguel presentada por el señor José Antonio Rueda al Alcalde del Municipio de El Zulia por valor de $1.726.725.oo. (Folio 60).
-Fotocopia de la Orden de Trabajo núm. 24 del 20 de febrero de 2004, Contratante: Municipio de El Zulia. Contratista: José Antonio Rueda. Objeto: Demolición restaurante de la Escuela San Miguel. Valor: $1.726.725. Término: 15 días. (Folio 58).
-Fotocopia del acta del 20 de febrero de 2004 suscrita por el interventor en representación del Municipio de El Zulia y el contratista donde consta que en esa fecha se iniciaron los trabajos de demolición del restaurante de la Escuela San Miguel. (Folio 73).
-Fotocopia del acta del 28 de febrero de 2004 suscrita por el interventor en representación del Municipio de El Zulia y el contratista donde consta que en esa fecha se hizo la entrega final de los trabajos de demolición del restaurante de la Escuela San Miguel (Folio 74).
-Fotocopia del acta del 2 de marzo de 2004 suscrita por el Alcalde Municipal de El Zulia y el contratista donde consta la liquidación de la obra de demolición del restaurante de la Escuela de San Miguel (Folio 76).
-Fotocopia de la certificación de la necesidad del servicio del 12 de junio de 2004 para realizar los trabajos de adecuación de la escuela San Miguel, Municipio de El Zulia (Folio 109).
-Fotocopia de la Orden de Trabajo núm. 120 del 22 de junio de 2004, Contratante: Municipio de El Zulia, Contratista: Hugo Campos Hernández, Objeto: “Realizar trabajos de adecuación de la escuela San Miguel” de conformidad con lo relacionado y descrito en dicho documento donde se incluye el arreglo de baños en general, tubería sanitaria de 4”, Término de duración: 20 días. Valor. $4.346.264. (Folio 99).
-Fotocopia del acta del 28 de junio de 2004 suscrita por el interventor en representación del Municipio de El Zulia y el contratista donde consta que en esa fecha se iniciaron los trabajos de adecuación de la escuela San Miguel de conformidad con lo previsto en la orden de trabajo número 120 del 22 de junio de 2004 (Folio 117).
-Fotocopia del acta del 16 de julio de 2004 suscrita por el interventor en representación del Municipio de El Zulia y el contratista donde consta que en esa fecha se modificó la obra de adecuación de la escuela San Miguel. (Folio 119).
-Fotocopia del acta del 19 de julio de 2004 suscrita por el interventor en representación del Municipio de El Zulia y el contratista donde consta que en esa fecha se entregó finalmente la obra (Folio 120).
-Fotocopia del acta del 22 de julio de 2004 suscrita por el Alcalde Municipal de El Zulia y el contratista donde consta que en esa fecha se liquidó la orden de trabajo para la adecuación de la Escuela San Miguel (Folio 123).
Los testimonios de MIGUEL ANGEL TÉLLEZ CARRASCAL, JOSE DEL CARMEN ROJAS LIONIS, y MARTHA VICTORIA CHONA ALBARRACÍN dan cuenta que la casona donde funcionaba el restaurante de la Escuela San Miguel fue demolida y éste pasó a prestar servicio en la biblioteca, así como también que la unidad sanitaria quedó en pie, pero deteriorada e inservible (Folios 137 a 145).
De conformidad con las pruebas antes relacionadas se desprende que desde el 14 de enero de 2004 el Municipio de El Zulia por intermedio de la Secretaría de Planeación y Obras Públicas Municipales inició las gestiones de todo orden para lograr la demolición de la casona donde funcionaba el restaurante de la Escuela de San Miguel, obra que se materializó en el curso del trámite de la acción popular en primera instancia, quedando pendiente la rehabilitación de la unidad sanitaria y demás adecuaciones necesarias para precaver el riesgo existente, labores llevadas a cabo luego de proferirse la sentencia por parte del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y después de haberse concedido la apelación interpuesta por el actor contra dicha decisión. Significa lo anterior que en el curso del trámite de la acción popular se superó la vulneración de los derechos colectivos pues el Municipio de El Zulia (Norte de Santander) ejecutó las obras necesarias para conjurar el riesgo que venía afrontando la comunidad estudiantil de la Vereda San Miguel, específicamente del Centro educativo de Básica Primaria, y a lo cual estaba obligado el ente territorial por mandato de la Constitución y la ley.
No puede perderse de vista que de conformidad con el artículo 311 de la Carta Política al Municipio le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley y construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. Así mismo, de acuerdo con el artículo 315 numeral 3°, ibídem, son atribuciones del alcalde asegurar la prestación de los servicios a su cargo. Además, al tenor de lo dispuesto en el artículo 7° de la ley 715 de 2001 a los municipios certificados les compete dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad; y administrar y distribuir entre los establecimiento educativos de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema de Participaciones destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado. Igualmente, los municipios no certificados podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación (art. 8, numeral 8.3. de la Ley 715 de 2001).
C) EL RECONOCIMIENTO DEL INCENTIVO ECONÓMICO FRENTE AL HECHO SUPERADO.
La demanda mediante la cual se ejerció la acción popular fue presentada el 23 de octubre de 2003. Se admitió con auto del día 27 de ese mismo mes y año en el que se ordenó notificarla al Alcalde del Municipio de El Zulia y comunicarla a los Secretarios de Planeación y Obras Públicas tanto de ese ente territorial como del Departamento de Norte de Santander.
A folio 30 vuelta del expediente figura una constancia secretarial en el sentido de que las órdenes impartidas en el auto admisorio se cumplieron mediante oficios 9021 a 9026 y despacho comisorio núm. 512 del 26 de noviembre de 2003. Es decir que entre tales oficios se encontraban los librados al Secretario de Planeación y Obras Públicas del Municipio de El Zulia comunicándole la admisión de la acción popular.
Precisamente con ocasión de dicha comunicación, el Secretario de Planeación y Obras Públicas del Municipio de El Zulia practicó el 14 de enero de 2004 una inspección para constatar el estado del restaurante escolar y la unidad sanitaria de la escuela San Miguel, tal como consta en el acta núm. 002 de esa fecha en la que expresamente se anota que se procede así de conformidad con la Acción Popular 54001-23-004-2003-01257 presentada por Miguel Ángel Meza Rodríguez contra el Municipio de El Zulia, diligencia en la cual se verificó el deterioro del inmueble, el alto riesgo en que se halla la comunidad estudiantil, la necesidad de la inmediata demolición del bien, el mal estado de las unidades sanitarias siendo menester su rehabilitación. La demolición ocurrió el 28 de febrero de 2004. Las obras de adecuación de la escuela incluido el arreglo de baños se produjeron el 19 de julio de 2004.
La notificación del Alcalde del Municipio de El Zulia solo se logró el 30 de abril de 2004 luego de reiterados intentos realizados desde el 2 de diciembre de 2003 por el citador del Juzgado Promiscuo Municipal de El Zulia a quien se comisionó para tal diligencia y de la entrega de un citatorio al que hizo caso omiso como lo informa el empleado en constancia visible a folio 83 del expediente.
Si bien para la fecha de notificación personal del auto admisorio de la acción popular al Alcalde de El Zulia (30 de abril de 2004) ya se había producido la demolición de la casona donde funcionaba el restaurante de la Escuela de San Miguel, mal se puede concluir que ello ocurrió por la sola iniciativa del ente territorial, pues el mismo auto admisorio se le comunicó al su Secretario de Planeación y Obras Públicas desde el 26 de noviembre de 2003 quien a instancias de ello practicó la inspección del 14 de enero de 2004, verificó el deterioro del bien y adelantó junto con el Alcalde las gestiones administrativas y presupuestales que concluyeron con la demolición solicitada. Es decir que la actuación del municipio se produjo con ocasión del ejercicio de la acción popular.
De otra parte, debe recordarse también que los trabajos de adecuación de la escuela de san Miguel, entre los cuales figuran el arreglo de los baños en general, solo se iniciaron con ocasión de gestiones iniciadas por el Alcalde el 12 de junio de 2004 quien solicitó la cotización respectiva (folio 105), es decir luego de proferido el fallo de primera instancia, obra que se entregó el 19 de julio de 2004 después de concedida la apelación de dicho fallo.
Para la Sala es claro, entonces, que los trabajos que dieron lugar al hecho superado, declarado por el a-quo, se realizaron con ocasión de la intervención del actor popular para la salvaguarda de los derechos colectivos vulnerados por el Municipio de El Zulia, debiendo reconocerse la amenaza de los mismos y al demandante la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales por concepto del incentivo económico previsto en el artículo 39 del Decreto 472 de 1998, previa revocatoria de los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
Primero: REVÓCASE los numerales segundo (2°) y tercero (3°) de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia. En su lugar:
-DECLÁRASE que el Municipio de El Zulia (Norte de Santander) amenazó los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y al medio ambiente sano de la comunidad estudiantil de la Escuela de la Vereda de San Miguel, amenaza que cesó o se superó en el curso del trámite de la presente acción popular.
-RECONÓCESE al actor la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales por concepto del incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, a cargo del Municipio de El Zulia (Norte de Santander).
Segundo: CONFÍRMASE en los demás aspectos la sentencia apelada.
Tercero: Envíese el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de 1o. de noviembre de 2007.
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO