Doctor
JUAN CARLOS HENAO
Presidente
CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA
Despacho.
RICARDO CIFUENTES SALAMANCA, mayor de edad, con domicilio y residencia en la ciudad de Bogotá, identificado en la forma como aparece al pie de mi firma en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, establecida por el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política de Colombia, en ejercicio del derecho otorgado a cualquier ciudadano por el articulo 242 # 1 de la CN y el art 7º del decreto 2067 de 1991 y mediante el presente escrito instauro demanda en contra de la ley 1425 de 2010 mediante la cual se deroga la milimetria para cuantificar los incentivos en las acciones populares.
- I.
PRETENSIÓN DE LA DEMANDA.
Declarar inconstitucional la ley 1425 de 2010
LEY 1425 DE 2010
(Diciembre 29)
Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.
ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias.
II. COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
La Honorable Corte Constitucional es competente para conocer y fallar sobre esta demanda con base en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política y el artículo 43 de la ley 270 de 1996 que le ordena a esa corporación “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación” y que le confiere a esa corporación la guarda de la supremacía e integridad de la Constitución.
III. CARGOS DE LA DEMANDA.
A. Primer cargo.
CONFORMACIÓN Y ACTUACIÓN IRREGULAR DE LAS COMISIONES DE CONCILIACIÓN. Violación al artículo 161 de la Constitución Nacional en Concordancia con los artículos 186 al 189 de la Ley Orgánica del Congreso
A.1 Texto de las Disposiciones Vulneradas
ARTÍCULO 161 CN. Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría.
Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto”
Ley Orgánica del Congreso
ARTÍCULO 175. CONTENIDO DE LA PONENCIA. En el informe a la Cámara Plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo. La omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión.
ARTÍCULO 176. DISCUSIÓN. <Artículo modificado por el artículo 16 de la Ley 974 de 2005. El nuevo texto es el siguiente> El ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego podrán tomar la palabra los oradores de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 del presente reglamento.
Si la proposición con la que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un Ministro o miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos.
ARTÍCULO 177. DIFERENCIAS ENTRE EL PLENO Y LA COMISIÓN. Las discrepancias que surgieren entre las plenarias de las Cámaras y sus Comisiones Constitucionales acerca de proyectos de ley, no deberán corresponder a asuntos nuevos, o no aprobados, o negados en la Comisión Permanente respectiva. Si así fuere, las mismas Comisiones reconsiderarán la novedad y decidirán sobre ella, previa remisión del proyecto dispuesta por la Corporación.
ARTÍCULO 179. ENMIENDA TOTAL O PARCIAL. Si el pleno aprobare una enmienda a la totalidad de las que propongan un texto alternativo, se dará traslado del mismo a la Comisión correspondiente para que sea acogido en primer debate.
Si ésta lo rechazare, se archivará el proyecto. Si en cambio, fuere una enmienda al articulado, que no implica cambio sustancial, continuará su trámite constitucional.
ARTÍCULO 186. COMISIONES ACCIDENTALES. Para efecto de lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.
Las comisiones prepararán el texto que será sometido a consideración de las Cámaras en el término que les fijen sus Presidentes.
Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.
ARTÍCULO 187. COMPOSICIÓN. <Artículo modificado por el artículo 17 de la Ley 974 de 2005. Rige a partir del 19 de julio de 2006. El nuevo texto es el siguiente> Estas Comisiones estarán integradas por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias.
En todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en tales Comisiones.
A.2 Fundamento de la Vulneración
En primer lugar se incurrió en un vicio de trámite grave e insubsanable a estas alturas, en la medida en que, a pesar de que la enmienda contenida en la ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado del día 7 de diciembre de 2010, presentada por el Honorable Senador Roy Barreras, fue aprobada el 06 de diciembre de 2010, con cambios sustanciales al proyecto por cuanto ésta ya no contemplaba la derogación total de los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998 sino una modificación pequeña a estos, proponiendo exclusivamente una reducción de los incentivos, se mantenían las disposiciones sobre responsabilidad patrimonial solidaria del representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, garantías sobre el derecho a la información y sobre las pruebas en acciones populares, reiteramos que a pesar de esto, el proyecto no paso de nuevo a la Comisión Primera del Senado para ser discutido de nuevo en primer debate, contrariando el artículo 179 de la ley orgánica del Congreso, que obliga a que “Si el pleno aprobare una enmienda a la totalidad de las que propongan un texto alternativo, se dará traslado del mismo a la Comisión correspondiente para que sea acogido en primer debate”. En vez de esto, se nombra una comisión de conciliación entre las Cámaras y siete días después, el 13 de diciembre se publica el informe de conciliación y el 14 de diciembre se aprueba por ambas Cámaras conservar el texto aprobado por la cámara.
En segundo lugar, además que se incumplió con lo establecido en el artículo 179 de la ley 5ª de 1992 inmediatamente y a renglón seguido durante el proceso de conformación de la comisión de conciliadores y durante el trámite de la conciliación se incurrió en otros vicios de procedimiento, graves e insubsanables, por cuanto la conformación de las comisiones de conciliación no cumplió con los requisitos establecidos por el artículo 161 de la Constitución Nacional en Concordancia con los artículos 186 al 189 de la Ley Orgánica del Congreso, ya que no se nombro a varios representantes y senadores como lo indica la ley, sino a uno solo por cada cámara, menos se nombro por parte del Senado a alguno de los senadores que hubiera sido autor, o ponente, o que siquiera hubiera hecho reparos, observaciones o propuestas en las plenarias como lo ordena la ley orgánica y mucho menos se garantizo la representación de las bancadas en dicha comisión garantizando la participación de las minorías, ni de ningún otro sector distinto al del partido del Ministro del Interior, interesado en la abolición de los incentivos.
Por lo demás la norma exige que los miembros de las comisiones de conciliación, sean nombrados de las comisiones donde se ha venido tramitando el proyecto, que para el caso que nos ocupa, se trata de las comisiones primeras de cámara y senado, mientras que el Senador nombrado como conciliador por el Senado, forma parte de la comisión cuarta, que nada tiene que ver ni con el tema del proyecto, ni con el trámite del mismo.
En los debates de Senado para el proyecto 056-C/09, 169-S/10, que resulto en la ley 1425 de 2010, objeto de esta demanda, surgieron discrepancias en torno al texto del proyecto que proponía la eliminación total de los incentivos para las acciones populares, así dos de los miembros de la comisión primera del Senado, el Senador Juan Carlos Vélez Uribe y el Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona votaron negativo en los dos debates, por su parte los senadores Juan Fernando Cristo Bustos y Juan Manuel Galán Pachón, votaron positivo pidiendo que se introdujeron modificaciones al proyecto. En la cámara de representantes hubo disidentes del proyecto también que apelaban a una regulación de la ley pero no a la derogación de los artículos en cuestión, los representantes David Luna, Germán Navas Talero, Franklin Legro y Clara Pinillos (ponente del proyecto) optaron por formular una proposición diferente, sin embargo ninguno de ellos fue invitado a formar parte de la comisión accidental.
Se conformó una comisión de conciliación para dirimir tales discrepancias, como lo demuestra el informe de conciliación (Gacetas 1081 y 1082 de 2010) ésta estuvo conformada por el representante Heriberto Sanabria Astudillo coordinador de ponentes del proyecto en Cámara y el Senador Juan Carlos Restrepo quien al ser miembro de la comisión cuarta del Senado y no de la Primera que discutió el proyecto de ley, no había participado en las discusiones de ninguna manera y tampoco lo había hecho de ninguna forma en la plenaria del senado. Ninguno de los senadores que votaron en contra del proyecto o quienes formularon reparos en el mismo hicieron parte de la comisión de conciliación, en violación total del artículo 160 de la Constitución, contrariando el principio de pluralismo político, base fundamental del principio democrático que debe regir también en el funcionamiento del Congreso, otorgándole a éste la legitimidad que supone la inclusión de las diferentes fuerzas políticas en el proceso legislativo. Resulta relevante recordar el pronunciamiento de la Corte Constitucional a este respecto:
“En este sentido el pluralismo propugnará porque en el proceso de funcionamiento de las Cámaras y sus comisiones se garantice la participación de las diversas políticas en las etapas que componen el procedimiento legislativo. En esa medida no sería coherente adjudicar el carácter de democrático a un procedimiento legislativo en el cual la mayoría acapare las posibilidades de participación. Resulta entonces valioso que la presentación de proyectos de ley, la interposición de enmiendas, la elaboración, presentación y exposición de informes de ponencia, la solicitud de confirmación del quórum, la participación con voz en las sesiones de Cámaras y comisiones, sean posibilidades de actuación de las fuerzas minoritarias en el procedimiento legislativo”[1]
En esta misma sentencia la Corte se pronuncio específicamente sobre las comisiones accidentales o de conciliación de la siguiente manera:
Se resalta que en la conformación de las comisiones de conciliación se equilibra el conocimiento acerca del proyecto, sustento de la preferencia hacia el autor y quienes presentaron observaciones en plenaria para la integración, y el pluralismo político, la participación de las bancadas presentes en el Congreso. Lo que genera un apropiado balance entre participación y eficacia, ambos valores necesarios para adecuada marcha de la actividad legislativa.[2]
Teniendo en cuenta el artículo 161 de la Constitución Nacional en concordancia con los artículos 177, 179, 186 a 189 de la 5ª de 1992 Ley Orgánica del Congreso, se incurrió en este caso en un vicio de procedimiento por cuanto en esta comisión no hubo representación de las bancadas.
Es relevante recordar que el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, fue modificado por el artículo 17 de la Ley 974 de 2005, convirtiendo en requisito INDISPENSABLE y no en una preferencia como estaba instituido antes, que la composición de las comisiones de conciliación sea representativa de las bancadas y de quienes participaron de la discusión. En este mismo sentido, la Corte Constitucional declaró estas modificaciones EXEQUIBLES en la sentencia C-453-06.
B. Segundo cargo.
VOTACIONES SIN QUÓRUM REGLAMENTARIO EN CÁMARA DE REPRESENTANTES. VIOLACIÓN DE LOS ARTÍCULO 133 y 157 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL EN CONCORDANCIA CON LOS ARTÍCULOS 129, 130 DE LA LEY 5 DE 1992.
B.1 Texto de la Disposición Vulnerada:
“ARTICULO 133 CN. <Artículo modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley.
El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.”
“ARTICULO 157 CN. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.
3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.
4. Haber obtenido la sanción del Gobierno. “
En concordancia con los artículos 129 y 130 de la Ley 5 de 1992
“ARTÍCULO 129. VOTACIÓN ORDINARIA. Se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe.
Para la interpretación de la frase final de este inciso debe tenerse en cuenta la modificación al Artículo133 de la Constitución Política, introducida por el Artículo 5o. del Acto Legislativo 1 de 2009, publicado en el Diario Oficial No. 47.410 de 14 de julio de 2009.”
“ARTÍCULO 130. VOTACIÓN NOMINAL. <Ver Notas del Editor> Si la respectiva Cámara, sin discusión, así lo acordare, cualquier Congresista podrá solicitar que la votación sea nominal y siempre que no deba ser secreta, caso en el cual se votará siguiendo el orden alfabético de apellidos.
En estas votaciones se anunciará el nombre de cada uno de los Congresistas, quienes contestarán, individualmente, «Sí» o «No». En el acta se consignará el resultado de la votación en el mismo orden en que se realice y con expresión del voto que cada uno hubiere dado.”
B.2 Fundamento de la Vulneración
Para la discusión y votación del proyecto de ley 056 C/2009 169 S/ 2010, que resulto en la ley 1425 de 2010, se requería la votación NOMINAL Y PUBLICA de los representantes y senadores de acuerdo con el ARTICULO 133 de la CN modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2009. Durante las votaciones en la Cámara de Representantes, especialmente en la Comisión Primera Constitucional Permanente, en la sesión del 09 de junio de 2010[3] se violaron los artículos citados, por cuanto tal y como consta en las grabaciones de las sesiones, las que solicito como prueba, la mayoría de los representantes que en el acta aparecen como supuestamente votando, no votaron, o por lo menos no votaron de acuerdo con las normas citadas, CONTESTANDO INDIVIDUALMENTE y de forma NOMINAL Y PUBLICA, por cuanto ni su presencia ni su voto aparecen registrados en las grabaciones de la sesión, donde constaría su presencia pública de acuerdo a los trámites legales y constitucionales, sino que, presuntamente fue el secretario quien consignó los votos en las actas sin que estos correspondieran a los emitidos por los congresistas. Se puede constatar, en esas grabaciones quienes efectivamente votaron CONTESTANDO INDIVIDUALMENTE Y de forma NOMINAL Y PUBLICA, que efectivamente quedaron registrados en las grabaciones, que fueron 4 o 5 alternativamente en cada una de las votaciones que se dieron ese día. A pesar de lo cual en el acta suscrita por el secretario aparecen registrados como votando un número importante de representantes, que no aparecen registrados en las grabaciones como CONTESTANDO INDIVIDUALMENTE Y de forma NOMINAL Y PUBLICA.
Se incurrió de esta manera en un vicio de forma y de fondo grave e insubsanable que indudablemente contradice también lo dispuesto en el Art. 157 de la CN por cuanto no se cumplió con los requisitos exigidos en este articulo en cuanto a debatir y aprobar los proyectos con las mayorías establecidas ya que como lo registran las grabaciones no hubo votación de la mayoría de los miembros de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes en la sesión del 09 de junio de 2010 y por lo tanto no pudo haber aprobación.
C. Tercer cargo.
VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA , ARTÍCULOS 144, 160, 161 DE LA CONSTITUCIÓN Y ARTÍCULOS 35 A 36 y 156 DE LA LEY 5 DE 1992 ORGÁNICA DEL CONGRESO
C.1 Texto de la disposición vulnerada
Constitución Nacional:
ARTÍCULO 144 CN. — Las sesiones de las Cámaras y de sus comisiones permanentes serán públicas, con las limitaciones a que haya lugar conforme a su reglamento.
ARTÍCULO 160 CN. — Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días.
Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo.
Todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva Comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente.
Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada
Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación
ARTICULO 156 CN PRESENTACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LA PONENCIA. El informe será presentado por escrito, en original y dos copias, al secretario de la Comisión Permanente. Su publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes.
Sin embargo, y para agilizar el trámite del proyecto, el Presidente podrá autorizar la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión; ello, sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso.
ARTICULO 161 CN. <Artículo modificado por el artículo 9 del Acto Legislativo 1 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría.
Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto.
Reglamento Interno del Congreso, Ley 5a de 1992
ARTÍCULO 35. ACTAS. De las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones Permanentes, especialmente, se levantarán actas que contendrán una relación sucinta de los temas debatidos, las personas que han intervenido, los mensajes leídos, las proposiciones presentadas, las comisiones designadas, y las decisiones adoptadas.
Abierta la sesión, el Presidente someterá a discusión, sin hacerla leer, el acta de la sesión anterior, puesta previamente en conocimiento de los miembros de la Corporación, bien por su publicación en la Gaceta del Congreso, o bien mediante reproducción por cualquier otro medio mecánico.
En consideración el acta, cada Congresista sólo podrá hablar una vez para reclamar acerca de las omisiones o inexactitudes en que se hubiere incurrido al redactarla, sin perjuicio del derecho de hablar sobre las reclamaciones que hagan otros Congresistas.
Quien tenga observaciones las presentará por escrito a la secretaría a fin de que se inserten en el acta siguiente.
Tratándose de la última sesión, el acta será considerada y aprobada antes de cerrarse la reunión, o facultarse a su Mesa Directiva para la debida aprobación.
Si el acta no estuviere totalmente elaborada para la sesión siguiente, el respectivo Secretario presentará y dará lectura a un acta resumida que servirá para el conocimiento y aprobación de la corporación o comisión.
ARTÍCULO 36. GACETA DEL CONGRESO. El Congreso pleno, el Senado y la Cámara de Representantes tendrán un órgano o medio oficial escrito de publicidad de sus actos, denominado Gaceta del Congreso. Los Secretarios de las Cámaras serán los directores de las secciones respectivas.
C.2 Fundamento de la Vulneración
La posibilidad que en un Estado democrático tiene todo ciudadano de ejercer control sobre la actividad institucional es fundamental, para ello es necesario contar con medios para realizar dicha fiscalización. El principio de publicidad de la actividad del legislativo se hace efectivo fundamentalmente por medio de la Gaceta del Congreso tal y como lo ordenan los artículos 35 y 36 de la Ley 5ª de 1992, y el Diario Oficial donde se pueden consultar las leyes decretadas.
El principio de publicidad es esencial, tanto para los ciudadanos como para los mismos legisladores en orden a garantizar el conocimiento por estos de las materias sobre las que se va a debatir y junto con el principio de pluralismo político aseguran la transparencia y la fiscalización de la actividad legislativa que redunda en el fortalecimiento de la democracia y del Estado social de derecho. La importancia de este principio ha sido reiterada por la Corte Constitucional en una de sus más recientes sentencias, la C-141 de 2010:
La publicidad es una característica que resulta esencial a las actividades del Congreso, más aun cuando actúa como órgano legislativo, pues asegura que el debate de los intereses de los grupos representados y en general de toda la sociedad, se haga de cara a ésta. Adicionalmente, la necesidad de transparencia en la elaboración de la ley constituye el fundamento para la publicidad en la creación normativa dentro del sistema democrático y en ella radica la diferencia que existe con las normas elaboradas por la administración, cuyo procedimiento de creación es completamente alejado de los postulados de apertura e inclusión que el procedimiento legislativo incorpora. Esto hace que la legitimidad de una norma creada por medio de un procedimiento democrático sea superior a aquellas que siguen un procedimiento que no agota estas exigencias; razón por la que la jerarquía de la ley es superior a la de los actos administrativos.
Lo expuesto hasta el momento reafirma la conclusión que la publicidad es un elemento esencial dentro de la actividad de creación legislativa y que su incumplimiento afecta de forma sustancial el producto del procedimiento legislativo.
En la misma sentencia citada la Corte concluye lo siguiente:
Por las razones expuestas, la Corte descarta la posibilidad de entender que la no publicación del decreto que convocó a sesiones extraordinarias fue una simple irregularidad sin relevancia, o que teniéndola, la misma fue convalidada con la lectura que se hizo del decreto en la plenaria de la Cámara de Representantes y concluye que la no publicación del Decreto 4742 de 16 de diciembre de 2008, con anterioridad a la realización de la sesión extraordinaria llevada a cabo el día 17 de diciembre de 2008, constituye un vicio de inconstitucionalidad en el procedimiento legislativo que culminó con la expedición de la Ley 1354 de 2009.
El Código de Régimen Político y Municipal Ley 4 de 1913, artículo 59 siguiente establece que:
ARTICULO 59. Todos los plazos de días, meses o años, de que se haga mención legal, se entenderán que terminan a la medianoche del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común, y por día el espacio de veinticuatro horas, pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal.
ARTICULO 62. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil.
Para el caso del proyecto 056-C/09, 169-S/10 que derivo en la ley demandada, se trasgredió en varias oportunidades y maneras el principio de publicidad antes explicado, contraviniendo los mencionados artículos 144, 156, 160,161 de la Constitución y artículos 35 a 36 de la ley 5a de 1992.
Por ejemplo, en el segundo debate en el Senado surgieron discrepancias en torno al texto del proyecto, por lo que el Senador Roy Barreras fue designado ponente ( 02 de diciembre de 2010), en reemplazo del Senador Roberto Gerlein Echevarría que renuncio, el Senador Roy Barreras presentó la enmienda al informe de ponencia para segundo debate donde se pretendía modificar y no derogar los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y finalmente en las Gacetas 1081 y 1082 del 13 de diciembre de 2010 se publicó el texto producto de la conciliación donde se aprobaba el texto original aprobado por la cámara.
El trámite de las comisiones de conciliación se realizo el 14 de diciembre de 2010 incumpliéndose la obligación de publicar la Gaceta del Congreso con por lo menos un día de anticipación como lo ordena perentoriamente el Art. 161 de la CN; las publicaciones se hicieron en las Gaceta del Congreso No. 1081 y 1082 del 13 de Diciembre de 2010 impresas efectivamente ese mismo día, pero no se tuvo en cuenta que el termino de publicación de las actas se terminaba a la media noche del día 13 de diciembre de 2010, tal y como lo señala el mencionado Código de Régimen Político y Municipal, iniciando la discusión del proyecto en las horas de la tarde del día 14 de diciembre de 2010, sin que hubiera transcurrido como mínimo un día desde la media noche del 13 de diciembre de 2010, lo que exigía que la discusión se hubiera podido iniciar en las plenarias únicamente hasta el 15 de diciembre de 2010, para poder dar algo de tiempo a los parlamentarios y al público de conocer el proceso legislativo en esa etapa, tal y como lo señala el artículo 161 de la CN , que se cuida de indicar que es un plazo mínimo, y en este asunto, como podemos constatar claramente las Cámaras no dejaron transcurrir este plazo mínimo establecido por la Constitución y de forma pre temporánea iniciaron el debate y aprobaron el proyecto antes de cumplirse el tantas veces mencionado plazo constitucional, que exigía que solo hasta el 15 de diciembre de 2010 hubieran podido considerar los informes de conciliación, incurriendo de esta manera en un vicio de procedimiento que hace el trámite inconstitucional por violación grave e insubsanable a estas alturas, del principio de publicidad, tal y como lo entendió claramente la Corte Constitucional en la mencionada sentencia C-141 de 2010 .
Igualmente, entre el segundo debate en Cámara (octubre 5 de 2010 ) y el primer debate en Comisión 1ª del Senado (octubre 22 de 2010), y contando los términos como lo ordenan el Código de Régimen Político y Municipal en concordancia con el Código de Procedimiento Civil al que hacen remisión todas las normas procesales vigentes en asuntos allí no expresamente regulados; tenemos entonces que transcurrieron menos de los 15 días hábiles exigidos -14 para ser exactos-; exigidos los 15 días también como plazo mínimo por la mismísima Constitución directamente en el articulo 161 CN, y en este asunto, como podemos constatar claramente, la Comisión Primera de Senado no dejo transcurrir este plazo mínimo establecido por la Constitución y de forma pre temporánea inicio el debate antes de cumplirse el tantas veces mencionado plazo constitucional, que exigía que solo hasta el 23 de octubre de 2010 se podía reiniciar válidamente el debate, en tanto medió un festivo (18 de octubre) y los términos de acuerdo al Código de Procedimiento Civil, inciso primero se empiezan a contar desde el día siguiente de la fecha del primer debate [4](octubre 5 de 2010 ), o sea desde las 00;01 del 6 de octubre de 2010 a las 24:00 del 22 de octubre de 2010 cuando se cumplirían los 15 días exigidos a la media noche, y se habría podido reiniciar el debate el 23 de octubre de 2010, pero se hizo el 22 de octubre de 2010.
Adicionalmente , el texto definitivo discutido y aprobado en la sesión plenaria del Senado del 06 de diciembre de 2010 NO fue publicado en la Gaceta dentro de los 3 días exigidos por el articulo 156 CN, sino que en realidad se fecho el día 06 de diciembre pero en realidad se imprimió a las 02:10 de la madrugada del día 07 de diciembre de 2010, como lo deberá corroborar la Imprenta Nacional[5], y no fue autorizada su impresión por el Presidente, ni efectivamente impresa por algún medio mecánico y puesta a disposición de los parlamentarios y el público, tal y como lo autorizaría para un caso de emergencia el articulo 156 CN mencionado, lo que se puede constatar en el expediente del trámite de la ley[6].
Para rematar, el Acta aprobatoria de la sesión de la plenaria del Senado del 07 de diciembre de 2010, no fue puesta en consideración de la plenaria antes de la siguiente sesión, ni publicada por la Gaceta del Congreso ni por ningún medio mecánico, y ni siquiera aparece en el expediente que el acta no hubiere Estado totalmente elaborada para la sesión siguiente y el respectivo Secretario hubiera presentado y dado lectura a un acta resumida que hubiera servido para el conocimiento y aprobación de la corporación o comisión, como lo autoriza el último párrafo del artículo 35 de la ley 5ª de 1992. De hecho no encontramos, ni en el expediente, ni en la Gaceta del Congreso que el Acta hubiera sido aprobada y lo que vino a ser publicado solamente hasta el 22 de diciembre de 2010 en la Gaceta del Congreso No. 1118, es únicamente el texto del proyecto aprobado por la plenaria del Congreso del 07 de diciembre de 2010, a instancias de la ponencia del senador Roy Barreras, que como vemos nunca fue apropiadamente publicada ni conocida, y por ninguna parte aparece un acta que contenga una relación sucinta de los temas debatidos, las personas que han intervenido, los mensajes leídos, las proposiciones presentadas, las comisiones designadas, y las decisiones adoptadas, todo lo anterior en contravención con lo establecido en el mencionado artículo 36 de la ley 5ª de 1992 Orgánica del Congreso.
Así las cosas es necesario concluir, que durante todo el trámite del proyecto 056-C/09, 169-S/10 se procedió de forma irregular, violentando de forma grave el principio de publicidad de la actividad legislativa , artículos 144, 160.161 de la constitución y artículos 35 a 36 y 156 de la ley 5a de 1992 Orgánica del Congreso
C. Tercer cargo.
ELUSIÓN DEL DEBATE CONTRADICCIÓN CON EL ARTICULO 157, 158, 159 y 160 DE LA CONSTITUCION NACIONAL
C.1 Texto de la disposición vulnerada
Constitución Política
ARTÍCULO 157. — Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.
3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.
4. Haber obtenido la sanción del Gobierno.
ARTÍCULO 158.— Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.
ARTÍCULO 159.— El proyecto de ley que hubiere sido negado en primer debate podrá ser considerado por la respectiva cámara a solicitud de su autor, de un miembro de ella, del Gobierno o del vocero de los proponentes en los casos de iniciativa popular.
ARTÍCULO 160. — Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días.
Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo.
Todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente.
Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.
Ley orgánica del Congreso
ARTÍCULO 94. DEBATES. El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación, es lo que constituye el debate.
El debate empieza al abrirlo el Presidente y termina con la votación general
1.1. Fundamento de la Vulneración
“(…) es inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio. C-222 de 1997
Es a través del debate en el procedimiento legislativo que se concreta el principio democrático, la Corte Constitucional en la sentencia C-141 de 2010 se pronunció sobre la importancia y carácter del debate, se transcribe este extenso aparte por considerarlo de vital importancia para dar cuenta de cómo en el trámite de la ley demandada mediante una sucesión de vicios de forma (cancelación de audiencia pública, comisiones de conciliación irregulares, argumentos subjetivos y engañosos, votaciones sin quórum, violación al principio de publicidad, entre otros vicios ya mencionados), determinó que no existiera debate, ni siquiera mediocre, durante el trámite de la ley lo que menoscaba profundamente el principio de pluralismo político y a su vez el principio democrático.
El debate tiene una significación fundamental dentro del procedimiento legislativo pues se convierte en uno de los principales medios de concretización del principio democrático. Su carácter sustancial ha sido resaltado por la jurisprudencia, entre otras[7], en la sentencia C-760 de 2001 que al respecto manifestó:
En los regímenes democráticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formación y determinación de la voluntad del legislador en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representación popular. Por ello, las distintas normas que tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir todas las corrientes mencionadas, y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexión. Por ello se han previsto cuatro debates, dos a nivel de las comisiones del Congreso, y dos a nivel de la plenaria de cada Cámara (Art. 157, CP), lo cual permite, de un lado, que las propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso, tenga la oportunidad real de incidir en la adopción final de ley. También por esto, la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de etapas anteriores del trámite, reconocida por el segundo inciso del artículo 160 de la Constitución, es propia de los regímenes que conceden amplia importancia a la efectividad del principio democrático.
Como se puede constatar en los demás puntos de las demanda el trámite de la ley fue de carácter irregular por cuanto se incurrió en una serie de vicios de procedimiento que contrarían la Constitución y los principios del Estado Social de Derecho. Los debates de Cámara y Senado para el trámite de la ley 1425 de 2010, se caracterizaron por apelar a argumentos subjetivos, mentirosos y sin ninguna clase de sustento probatorio.
Si bien la Corte ha dicho que existe debate así no haya controversia[8], y que no es de competencia de esa corporación el pronunciarse sobre la calidad del debate, es importante tener en cuenta que cuando no se cumplen las condiciones mínimas contempladas en el reglamento del Congreso si se incurre en un vicio de inconstitucionalidad, para el caso especifico al que esta demanda se refiere, en el trámite de la ley se transgredieron sistemáticamente varias de las normas de trámite. En la sentencia C-473 de 2004 la Corporación especifica cuáles son tales procedimientos que en caso de violarlos u omitirlos se consideraría inconstitucional la ley acusada:
Los artículos 145, 146, 157 y 160 de la Carta señalan los elementos fundamentales que deben reunir los debates. En primer lugar, el número mínimo de congresistas que deben estar presentes para iniciar la deliberación de cualquier asunto, así como para adoptar decisiones (Artículo 145, CP) En segundo lugar, la mayoría necesaria para adoptar decisiones en la respectiva corporación que, salvo que la Constitución exija una mayoría especial, debe ser la mayoría de los votos de los asistentes (Artículo 146, CP). En tercer lugar, el carácter imperativo de los debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales ningún proyecto puede llegar a ser ley (Artículo 157, CP) En cuarto lugar, la necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto mínimo para garantizar la participación efectiva de los congresistas (Artículo 157, CP). En quinto lugar, el período mínimo que debe mediar entre debates como garantía de que la decisión del Congreso sobre el proyecto de ley es producto de una reflexión ponderada (Artículo 160, CP) Y en sexto lugar, la votación de lo discutido como finalización del debate (Artículo 157, CP).
Para el caso concreto de la ley acusada, no existió DEBATE por cuanto este era imposible de realizar sin contar con la información que sustentaba los argumentos tal y como lo manifestaron expresamente los representantes a la Cámara de 3 bancadas diferentes, a saber Nicolás Uribe (Partido de la U), Rodrigo Rivera (Partido Liberal), Germán Navas Talero (Partido Polo Democrático) tal y como se demuestra claramente con las manifestaciones que ellos hicieron en varias oportunidades pero especialmente en la Comisión Primera de la Cámara[9], así las cosas, como no fue que el debate fuera de baja calidad, sino que efectivamente no lo hubo en la práctica es claro que se presenta un vicio de incostitucionalidad por elusión del debate. Adicionalmente esto se confirma con la falta de aprobación del proyecto con los votos necesarios, por lo menos en la Comisión Primera de Cámara donde como se puede constatar en las grabaciones donde no están registrados los votos de la mayoría de los miembros de esta célula legislativa con lo cual queda claro que tampoco hubo aprobación y se repite el vicio de inconstitucionalidad aquí reclamado.
En suma se incurrió entre otras cosas en vicios de forma que se enumeran a continuación y que se explicaron con detalle en los apartes anteriores que constituyen en conjunto un insalvable vicio de procedimiento que implica la inconstitucionalidad de la ley 1425 de 2010.
– Votaciones sin Quórum
– Violación al principio de publicidad
– Cancelación de Audiencia Pública
– Comisiones de conciliación irregulares
– Violación del Principio de Unidad de Materia
– Ponencias Sin argumento acorde a como lo manifestaron los Honorables Representantes[10]
IV. Pruebas.
1. Solicito se oficie a la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, a fin de que se sirva aportar copia de la grabación de la sesión del día 09 de junio de 2010 con destino al presente proceso
2. Solicito se oficie a la imprenta nacional, a fin de que certifique la fecha y hora de la publicación correspondiente a la sesión plenaria del Senado de la Republica de fecha 06 de diciembre de 2010.
V. Notificaciones
Recibiré notificaciones en la Secretaría de la Honorable Corte Constitucional, y en la Avenida 19 # 131 A 30 Torre 1 (302) de la ciudad de Bogotá. Teléfonos 522 1508 y 310 6804781. E mail. ricafuente@RicardoCifuentesAbogados.com
Atentamente.
Ricardo Cifuentes Salamanca
CC # 19371653 de Bogotá
[1] Sentencia C-141/10
[2] Ibíd.
[3] Grabación Comisión Primera Constitucional sesión 09 de junio de 2010
[4] “ARTÍCULO 120. COMPUTO DE TERMINOS. <Artículo modificado por el artículo 15 de la Ley 794 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Todo término comenzará a correr desde el día siguiente al de la notificación de la providencia que lo conceda; si fuere común a varias partes, será menester la notificación a todas. En caso de que haya de retirarse el expediente, el término correrá desde la ejecutoria del auto respectivo”. Código de Procedimiento Civil.
[7] Sentencias C-008 y C-203 de 1995; C-731 de 2001; C-1056 de 2003; y C-473 de 2004.
[8] Sentencia c-473_2004
[9] Gaceta del Congreso Año XIX-No.419 del jueves 22 de julio de 2010, páginas 13, 15 y 17, Representante Nicolas Uribe; página 15 y 16 Representante Guillermo Rivera Florez.
[10] “Yo insisto en exactamente lo mismo, si en este debate, es un debate supremamente interesante que puede tener unas profundas consecuencias en el ejercicio de la acción, pero existe a mi juicio una ausencia de argumentación para inclinar la balanza en un sentido en contrario, ninguno de los argumentos que han expuesto aquí le daría a uno razones suficientes para pensar que es el incentivo aquello que genera una avalancha de acciones populares, tampoco ha habido argumentos con fuentes verificables que demuestren que estos incentivos se pagan en detrimento de los intereses de la ciudadanía, es decir, lo que están diciendo en este escenario es precisamente todo lo contrario de lo que las acciones populares buscan, por cuenta de ellas según lo que se ha oído aquí, se pierden recursos en vez de ganarse recursos, que es digamos el escenario en el cual uno debería evidentemente propender por eliminar el beneficio del incentivo” Representante Nicolás Uribe GACETA DEL CONGRESO 419 22/07/2010
“estamos debatiendo sobre la base de percepciones subjetivas, que no tienen en cuenta consideraciones sobre la naturaleza propia de la acción y sobre el efecto que esta ha tenido sobre los recursos públicos y los beneficios o no, que ha generado su existencia a través de los incentivos” Representante Nicolás Uribe GACETA DEL CONGRESO 419 22/07/2010