INCIDENTE DE DESACATO EN ACCION POPULAR – Naturaleza y características
Objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el mero incumplimiento de cualquier orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye la declaratoria de responsabilidad por el mero incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Para el desacato el legislador tiene previsto un trámite incidental especial, porque se trata de resolver un aspecto principal de la acción popular como lo es el relacionado con el acatamiento del fallo, distinto de aquel donde de ordinario se ventilan cuestiones accesorias al proceso. En el incidente serán de recibo y se estudiarán todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera constituye un nuevo escenario para los reparos o controversias propias de la acción popular. Solo la sanción será consultada con el superior jerárquico, sin que en su contra o respecto del auto que decida no sancionar proceda ningún recurso.
SANCION POR DESACATO EN ACCION POPULAR – Confirmación ante vencimiento del plazo y obra inconclusa
Con todo, de tales probanzas se desprende que hasta la fecha el ente territorial solo ha expedido el cheque para el pago al actor del incentivo económico, así como terminado de construir el puente y el box coulvert, quedando pendiente hacer lo propio con el relleno de la vía y su afirmación, trabajo que apenas comenzó y respecto de lo cual el municipio se ha limitado a depositar el material necesario para ello en las inmediaciones del lugar sin concluir aún la labor. Además, en la diligencia de inspección, ordenada por el a-quo, practicada el 23 de marzo de 2007, el interventor de la obra y el asesor jurídico de la administración municipal informaron que se encontraba programada la realización de unos empalamientos y la construcción de muros de contención en madera con miras a lograr la terminación del relleno y su afirmación, lo cual se concluiría en un mes y medio contados a partir de la fecha de dicha inspección, plazo igualmente superado con suficiencia, sin que aún en esta instancia se tengan noticias de la acometida y finalización de tales labores. De otra parte, no puede pasarse por alto recordar que el Alcalde de Quibdó, notificado personalmente del inicio del incidente de desacato, no lo contestó, ni mucho menos justificó que, pese al significativo lapso de tiempo transcurrido, aún no hubiese acatado a cabalidad la sentencia de acción popular.En consecuencia, desacató la sentencia del 10 de noviembre de 2005, adicionada el 19 de diciembre de 2005, razón por la cual debe confirmarse la sanción de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales, conmutables en arresto de cinco (5) días, impuesta por el a-quo, aunque en la parte motiva de su proveído hubiese anunciado la imposición de una multa menor[1], pues la valoración probatoria efectuada en ejercicio de la competencia que la ley le atribuye para pronunciarse por vía de consulta sobre la sanción impuesta, así lo indica.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil siete (2007)
Radicación número: 27001-23-31-000-2005-00494-01(AP)
Actor: DAVID PALACIOS BONILLA
Demandado: MUNICIPIO DE QUIBDO – CHOCO
Referencia: CONSULTA AUTO
Se decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído del nueve (9) de octubre de dos mil siete (2007), proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante el cual se sancionó al Alcalde de Quibdó, con cinco (5) salarios mínimos legales mensuales a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto de cinco (5) días, por haber incurrido en desacato a la sentencia calendada el diez (10) de noviembre de dos mil cinco (2005).
I-. ANTECEDENTES
DAVID PALACIOS BONILLA, a través de apoderado, promovió acción popular contra el MUNICIPIO DE QUIBDÓ (CHOCÓ), con miras a obtener la protección del derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, a su juicio vulnerado porque la administración municipal inició en el año 2002 la construcción de un puente vehicular en el barrio “Mis Esfuerzos” para comunicar a sus moradores con los otros barrios de la ciudad, sin que dicha obra haya sido terminada y dada al servicio de la comunidad afectada, pese a los múltiples requerimientos para ello.
Mediante sentencia del 10 de noviembre de 2005 el Tribunal Administrativo del Chocó declaró responsable al Municipio de Quibdó de la afectación del derecho colectivo previsto en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, impartió las órdenes de restablecimiento que estimó pertinentes, se abstuvo de acceder a otras pretensiones, y dispuso la conformación del comité de verificación del cumplimiento del fallo.
Tal sentencia se adicionó el 19 de diciembre de 2005 y reconoció a favor del actor la suma equivalente a diez salarios mínimos legales mensuales por concepto del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
Al estimar que el Alcalde del Municipio de Quibdó había hecho caso omiso a lo ordenado en el numeral segundo de la sentencia del 10 de noviembre de 2005, en el sentido de proceder al relleno y afirmación del terreno del puente para habilitar la vía vehicular en un tiempo máximo de dos meses, el actor solicitó que se procurara su cumplimiento. Mediante auto del 18 de julio de 2006 el a-quo dispuso requerir a la administración municipal de Quibdó para que informara todo lo relacionado con el acatamiento del fallo. Luego de ello, a través del auto del 28 de noviembre de 2006 avocó el conocimiento del incidente de desacato y corrió traslado del mismo al Alcalde de Quibdó para que lo contestara, aportara y pidiera pruebas.
II. CONTESTACION DEL INCIDENTE DE DESACATO Y SU TRÁMITE
II.1. EL ALCALDE MUNICIPAL DE QUIBDÓ (CHOCÓ), notificado personalmente del auto que ordenó la apertura y trámite del incidente de desacato, donde además se le concedió el término de tres días para el ejercicio de su derecho de defensa, no presentó contestación alguna.
El a-quo, mediante auto de 14 de marzo de 2007, dispuso abrir el incidente a pruebas por el término de diez días, oficiar la comité de verificación para que informara sobre las gestiones adelantadas en cumplimiento de sus funciones, así como también al Secretario de Hacienda del Municipio de Quibdó para que certificara si incluyó en el presupuesto del año 2006 y 2007 la partida pertinente para el cumplimiento de la orden judicial. También ordenó la práctica de una inspección en el barrio “Mis Esfuerzos” a fin de verificar su estado actual, la canalización de la quebrada, el relleno y afirmación del terreno para habilitar la vía, y la adopción de los mecanismos de protección necesarios respecto de las viviendas que pudieran resultar afectadas.
II-. LA PROVIDENCIA CONSULTADA
El a-quo estableció que el Municipio de Quibdó terminó la construcción del puente del Barrio “Mis Esfuerzos” y expidió un cheque a nombre del actor por el monto equivalente al incentivo económico reconocido por el a-quo, que aún permanece en la Tesorería Municipal pues no ha sido reclamado.
Sin embargo, verificó que el relleno de la vía aún no se había realizado, limitándose la administración municipal a llevar el material y dejarlo en el lugar sin darle ningún tratamiento. No encontró personal dispuesto para acometer este trabajo, ni la construcción de muros de contención para evitar la pérdida de dicho material, razón por la cual consideró que aún persistía el problema.
Concluyó, que el Municipio de Quibdó solo había dado cumplimiento parcial al fallo de acción popular, pues pese a comprometerse a terminar de realizar el relleno de la vía que comunica con el puente del barrio “Mis Esfuerzos”, dentro de un plazo fijado por él mismo, ha sido negligente y desinteresado en acatar la orden judicial, comportamiento constitutivo de desacato. Por ello anunció la imposición al alcalde del Municipio de Quibdó de una multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en tres (3) días de arresto, empero en la parte resolutiva del auto resolvió imponerle multa por cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en cinco (5) días de arresto.
IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
IV.1. COMPETENCIA.
De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, esta Corporación resulta competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta al Alcalde del Municipio de Quibdó por el Tribunal Administrativo del Chocó, de quien el Consejo de Estado es su superior jerárquico. En consecuencia y por contemplarlo así la norma antes citada corresponde determinar si debe revocarse o no la aludida sanción.
IV.2. EL INCIDENTE DE DESACATO EN LA ACCION POPULAR.
El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 dispone:
“Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo.”
El desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no.
Objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el mero incumplimiento de cualquier orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye la declaratoria de responsabilidad por el mero incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento.
Para el desacato el legislador tiene previsto un trámite incidental especial, porque se trata de resolver un aspecto principal de la acción popular como lo es el relacionado con el acatamiento del fallo, distinto de aquel donde de ordinario se ventilan cuestiones accesorias al proceso. De la solicitud de sanción por desacato o de la decisión oficiosa de iniciarlo se correrá traslado a la autoridad o al particular contra quien se dirija para que la conteste, aporte y pida la práctica de las pruebas que pretenda hacer valer, en caso de no reposar en el expediente, relacionadas con el cumplimiento de la orden impartida. Luego de ello se resolverá sobre las pruebas solicitadas, abriendo el correspondiente período probatorio para su práctica, donde el juzgador está llamado también a decretar pruebas de oficio para establecer la responsabilidad subjetiva de los demandados, vencido el cual se decidirá de fondo.
En el incidente serán de recibo y se estudiarán todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera constituye un nuevo escenario para los reparos o controversias propias de la acción popular. Solo la sanción será consultada con el superior jerárquico, sin que en su contra o respecto del auto que decida no sancionar proceda ningún recurso.
IV.3. EL CASO BAJO ESTUDIO.
Mediante sentencia del 10 de noviembre de 2005 el Tribunal Administrativo del Chocó resolvió proteger a los habitantes del barrio “Mis Esfuerzos” del Municipio de Quibdó el derecho colectivo previsto en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998. Para ello ordenó al Alcalde de ese ente territorial:
“(…) que termine el puente que dejó inconcluso en el Barrio Mis Esfuerzos de esta ciudad, canalizando la quebrada que pasa por el sector, realizando el relleno y afirmación del terreno para habilitar la vía, y adoptando los mecanismos de protección necesarios en relación con las viviendas que pueden resultar afectadas, obra que deberá estar completamente concluida en el término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia.”
Posteriormente adicionó la sentencia y resolvió:
“FIJAR como incentivo a cargo del MUNICIPIO DE QUIBDO y a favor de la parte Actora, Junta de Acción Comunal del Barrio Mis Esfuerzos de la ciudad de Quibdó, representada por su Presidente, señor AVID PALACIOS BONILLA, una suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”
Entonces, de conformidad con la sentencia de primera instancia, el Alcalde de Quibdó (Chocó) debe:
A) Dentro de los dos (2) meses contados a partir de la notificación de dicha providencia terminar la construcción del puente que dejó inconcluso en el barrio “Mis Esfuerzos” de la ciudad de Quibdó, canalizar la quebrada, realizar el relleno y afirmar el terreno para habilitar la vía, y adoptar las medidas de protección necesarias en relación con las viviendas que pudieren resultar afectadas. Y,
B) Pagarle al actor la suma de dinero equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales por concepto del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
La sentencia del 10 de noviembre de 2005 se notificó personalmente al Alcalde Municipal de Quibdó, Jhon Jairo Mosquera Navarro, el 15 de noviembre de 2005; por tanto, los dos meses concedidos por el a-quo para que cumpliera con la orden contenida en el numeral segundo de su parte resolutiva vencieron el mes de enero de 2006.
Respecto de las actuaciones del Alcalde Municipal de Quibdó para el cumplimiento de las órdenes antes precisadas, figuran en el expediente los siguientes elementos de juicio:
A). Informe rendido el 11 de julio de 2007 por el representante de la Defensoría del Pueblo, como miembro del comité de verificación del fallo, al a-quo donde le precisa lo siguiente:
“A la fecha, luego de realizar un minucioso y detallado recorrido por la zona de la litis pude observar lo siguiente:
El puente y/o box coulvert que atraviesa el cauce hídrico de la quebrada ya está terminado, pero en la parte aledaña al mismo hay material de relleno (arena, barro, escombros de cemento) sin esparcir, es decir, yacen al lado del puente y a lo largo de la vía hay montículos de material de relleno que obstaculizan en cierta forma el libre paso de personas y vehículos.
En lo atinente a la vía, el relleno sobre la misma y su estado son aceptables por cuanto según aseveraciones de los residentes en el sector, el Municipio de Quibdó se limita a dejar el material de relleno sobre, o a un costado de la vía, y es a las personas a quienes con pala en mano les corresponde esparcir el material, lo cual no se realiza de manera técnica o con maquinaria especial que permita el debido asentamiento y compactación del mismo. Por esta razón cada vez que por el sector transita un vehículo de tracción mecánica con peso considerable la vía se hunde y se forman huecos en la misma.
De la visita realizada, se pudo establecer también que la vía presenta desniveles en su simetría y trazado por el indebido relleno y la defectuosa compactación y afirmación del terreno.
En lo que respecta a las viviendas, no se vislumbra que alguna haya resultado afectada con los trabajos realizados.
Por otro lado, en lo concerniente al pago del incentivo pecuniario a favor del actor popular, se tiene que éste no se ha verificado, lo cual evidencia incumplimiento en este acápite.”[2]
B). Oficio Ofj. 130 de 11 de octubre de 2006[3] suscrito por la asesora jurídica de la Alcaldía Municipal de Quibdó, mediante el cual le remite al a-quo fotocopia del cheque fechado el 22 de septiembre de 2006 a favor del actor por concepto del pago del incentivo previsto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, que aún reposa en la Tesorería Municipal.
C) Oficio del 22 de marzo de 2007 mediante el cual el actor en su calidad de presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio “Mis Esfuerzo” y de integrante del comité de verificación del fallo, contesta al a-quo
“…que la Administración Municipal de Quibdó, representada legalmente por el Dr. JHON JAIRO MOSQUERA NAVARRO, ha venido incumpliendo el compromiso firmado por este barrio en el acta No. 001 producto del Consejo Comunal realizado en la Zona Norte de Quibdó y a los compromisos ordenados por el Despacho Judicial en la Sentencia No. 039 de diciembre 19 de 2005 y el acta firmada en la diligencia de Inspección Judicial, referente al relleno y terminación de puente vehicular que de conformidad a los compromisos resultaron quedar bajo la responsabilidad del señor Alcalde, sin la colaboración de la Comunidad. A pesar de esta obligación, la misma Comunidad se ha tomado el trabajo de remover (regar) los escombros o rellenos que depositan las Volquetas para lograr mejorar la vía, trabajo este que debe ser remunerado a favor de la Comunidad por no se su obligación.
Podemos afirmar que la obra no se ha cumplido debido a que a la fecha no se ha podido habilitar.
De otro lado la Administración Municipal tampoco ha dado cumplimiento con la reubicación de la casa que obstaculiza la vía, para que los vehículos en el futuro puedan transitar libremente y la propietaria de la vivienda ha estado a espera de llegar a un acuerdo con la Alcaldía para que si es del caso le paguen una indemnización y así ella buscar un lugar donde pueda estar más segura, pues en el lugar donde está corre peligro.”[4]
C). Acta de la inspección judicial practicada el 23 de marzo de 2007 en el lugar de los hechos. En ella se consigna lo siguiente:
“(…)EXAMEN DE LO OBSERVADO. Con el objeto de verificar el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia No. 037 del 19 de diciembre de 2005 por el ente accionado, se pudo apreciar que efectivamente ya fue terminada la construcción del puente del Barrio Mis Esfuerzos por parte de la Administración Municipal, se observa igualmente, que se realizó un relleno parcial para habilitar la vía el cual se encuentra inconcluso, donde la administración municipal representada por el Interventor de Obra y el Asesor Jurídico, indican que se viene desarrollando con material de excavación, que requiere de un tiempo para que se vaya consolidando, está programado realizar un empalamiento y muros de contención en madera para terminar el relleno y afirmación, para lo cual se comprometen en terminar completamente esta obra, un mes y medio, contados a partir de esta diligencia…”.[5]
D). Memorial presentado el 19 de junio de 2007 por el apoderado de la Junta de Acción Comunal del Barrio “Mis Esfuerzos” al a-quo, mediante el cual le reitera la petición de hacer cumplir el fallo de la acción popular por cuanto a la fecha el alcalde no ha cumplido con el compromiso que asumió de rellenar el Box coulvert cuando se le requirió para ello.[6]
El acervo probatorio antes detallado permite afirmar que los dos meses concedidos por el a-quo para el cumplimiento total del fallo se encuentran superados con creces, pues vencieron desde hace más de veintiún meses atrás[7], sin que en el plazo concedido se hubiese cumplido con lo ordenado por el a-quo.
Con todo, de tales probanzas se desprende que hasta la fecha el ente territorial solo ha expedido el cheque para el pago al actor del incentivo económico, así como terminado de construir el puente y el box coulvert, quedando pendiente hacer lo propio con el relleno de la vía y su afirmación, trabajo que apenas comenzó y respecto de lo cual el municipio se ha limitado a depositar el material necesario para ello en las inmediaciones del lugar sin concluir aún la labor.
Además, en la diligencia de inspección, ordenada por el a-quo, practicada el 23 de marzo de 2007, el interventor de la obra y el asesor jurídico de la administración municipal informaron que se encontraba programada la realización de unos empalamientos y la construcción de muros de contención en madera con miras a lograr la terminación del relleno y su afirmación, lo cual se concluiría en un mes y medio contados a partir de la fecha de dicha inspección, plazo igualmente superado con suficiencia, sin que aún en esta instancia se tengan noticias de la acometida y finalización de tales labores.
De otra parte, no puede pasarse por alto recordar que el Alcalde de Quibdó, notificado personalmente del inicio del incidente de desacato, no lo contestó, ni mucho menos justificó que, pese al significativo lapso de tiempo transcurrido, aún no hubiese acatado a cabalidad la sentencia de acción popular. Tampoco puede desconocerse que durante ese plazo se le estuvo pidiendo información al respecto, logrando en pocas oportunidades una respuesta y en otras solo lacónicas e incompletas explicaciones, como por ejemplo cuando previo a la apertura del incidente de desacato se le requirió para que se pronunciara sobre el cumplimiento integral del fallo y solo se limitó a dar cuenta, a través de la asesora jurídica, de la expedición del cheque a favor del actor para el pago del incentivo reconocido a su favor.
Todo ello refleja, indudablemente, el desinterés y la falta de diligencia del burgomaestre de Quibdó en acatar cabalmente las órdenes que se le impartieron para salvaguardar y restablecer el derecho colectivo que su administración vulneró, siendo, en razón de su investidura, el primero en dar ejemplo de observancia y respeto por las normas constitucionales y legales protectoras de los derechos de la comunidad. En consecuencia, desacató la sentencia del 10 de noviembre de 2005, adicionada el 19 de diciembre de 2005, razón por la cual debe confirmarse la sanción de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales, conmutables en arresto de cinco (5) días, impuesta por el a-quo, aunque en la parte motiva de su proveído hubiese anunciado la imposición de una multa menor[8], pues la valoración probatoria efectuada en ejercicio de la competencia que la ley le atribuye para pronunciarse por vía de consulta sobre la sanción impuesta, así lo indica.
Por último, ha de recordarse que la sanción impuesta al Alcalde de Quibdó en modo alguno lo releva de cumplir, a la mayor brevedad posible y sin dilaciones injustificas, con las tareas faltantes ordenadas en el fallo de amparo, a lo cual se le exhortará.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E
Primero: CONFÍRMASE la sanción consultada.
Segundo: EXHÓRTASE al Alcalde del Municipio de Quibdó (Chocó) para que a la mayor brevedad posible y sin dilaciones injustificadas, termine de ejecutar las labores faltantes ordenadas en el fallo que amparó el derecho colectivo previsto en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 6 de diciembre de 2007.
MARTHA SOFIA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
[1] Tres (3) salarios mínimos legales mensuales conmutables en arresto de tres (3) días de arresto.
[2] Ver folio 115 y 116 del cuaderno de la acción popular.
[3] Ver folios 48, 49 y 50 cuaderno de incidente.
[4] Ver folio 66 cuaderno de incidente.
[5] Ver folio 70 cuaderno de incidente.
[6] Ver folio 73 cuaderno de incidente.
[7] Enero de 2006.
[8] Tres (3) salarios mínimos legales mensuales conmutables en arresto de tres (3) días de arresto.